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從8.3平米到39平米,你的房子在70年里發生了什么?

董晴 |

發布日期:2019-12-15

在不同的階段,我國住房制度有著怎樣的特點?又形成了怎樣的效果?庫叔今天來講一講。

1978年9月,城市住宅建設會議在京召開,鄧小平問道:“解決住房問題能不能路子寬些,譬如允許私人建房或者私建公助,分期付款……”

當時,對于鄧小平的這番話,無人敢應。

到了10月,鄧小平在京視察新建的幾十棟公寓住宅樓時,又問“居民住房可否成為商品”,當時現場的同事還是沒人敢回答。

這些當年看來實在“大膽”的想法,其實為的就是一個目的——給當時陷入僵局的住房問題撕開條口子。

1978年,我國人口已由新中國成立時的5.3億增長到9億,而期間新建的房子卻少之又少,導致我國城鎮居民人均住宅建筑面積由1949年的8.3平方米,反降至1978年的6.7平方米。根據楊絳先生回憶,1977年她和錢鍾書住在學部辦公室已近三年,“南北二墻各裂出一條大縫”,后來猜測是時任中國社科院院長胡喬木幫助,才搬離辦公室。可見當時住房之緊張。

因此,通過改革解決住房問題已經迫在眉睫。

如今,住房問題早已告別當年的窘迫。2019年9月26日,據住建部部長王蒙徽介紹,至2018年,我國城鎮居民人均住房面積已達39平方米,是改革開放之初的近6倍。可以說,我國整體上已經告別住房短缺的時代,只有結構性短缺的問題。

七十年來城市居民的住房變化,可以說就是一部時代變遷的極簡史。而這,離不開住房制度的改革。如果將時間進一步拉長,則會發現,我國住房制度70年來的變遷史,同樣也是我國探索社會主義發展道路,最終實現騰飛的側影。

對于我國住房制度的的劃分,有多種方法。比如粗略的劃分,可以將新中國成立以后至改革開放前,統稱為舊住房體制;1980年至今,則是新住房體制。新舊兩個體制里又可以劃分為多個小的階段。根據時代不同特征,也可以大致劃分為私房改造時代、福利分房時代、商品房時代以及2016年以來的租購并舉時代這四個階段。

在不同的階段,我國住房制度有著怎樣的特點?又形成了怎樣的效果?庫叔今天來講一講。

一、私房改造時代:

解燃眉之急,但私有產權遭忽視

第二次世界大戰中,大量的房屋在戰爭中被毀,因此在戰后,世界各國都面臨住房短缺。中國作為二戰受創最大的國家,自然也不例外。

要緩解住房緊張的問題,只有兩條路:一是建設大量新房,二是統籌存量住房,使其發揮的作用最大化。新建住房需要一定的時間,而且新中國剛成立的時候一窮二白,政府根本沒多少資金用于新建住房。因此,對存量住房的統籌安排就成為解決住房困難的主要方式。

新中國成立前,我國城市住房以私有制為主。以武漢為例,1949年武漢市的私有存量房屋占到了城市房屋總量的84.3%。這些房子掌握在兩類主體手里:第一類是城市居民、個體勞動者和工商業者;第二類則是帝國主義、官僚資本家、戰犯、漢奸、反革命分子,他們解放前在城市里或占有或購置了大量的住房。

建國初期,對于第二類主體掌握的房子,政府一律沒收充公并進行重新管理調配;對第一類主體手里的房子,則繼續保持其私有制不變,并鼓勵其出租。這樣一來,既有利于解決城市住房短缺的問題,又可以激發房主修繕破損的房屋。因為戰爭造成的破壞,很多房屋不修繕是沒有辦法住人的。舉個例子,1952年針對武漢633棟房屋的抽樣調查顯示,214棟需要小修,235棟需要大修,25棟極度危險。由此可見,在更早的1949年,房屋破損的程度是多么的嚴重。

當時,我國在經濟建設上采用指令性計劃經濟模式,實行國有資產基礎上的公有制形態。新中國進入穩定建設階段以后,國家各項經濟社會制度都圍繞貫徹社會主義公有制展開,住房制度自然也不例外。

雖然從1949年到1995年的近50年時間里,我國城市土地沒有完全國有化,城市房產私有與共有并存;但其實早在1949年8月12日,人民日報就曾表明:“應當把所有城市房屋看作社會的財產,加以適當的監護。這樣才能使城市房屋日漸增多,人民的居住不發生困難,給將來社會主義的房屋公共所有權制度,造下有利的條件。”

1954年我國開始資本主義工商業的社會主義改造,私營房地產也實現了公私合營。1956年1月18日,中共中央批轉中央書記處第二辦公室1955年12月16日提出的《關于日前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》,標志著針對私有出租房屋的社會主義改造運動正式開啟。

這一改造的原因,一方面是當時社會主義以公有制為絕對主體的需求,住房自然也不例外;更重要的則是經濟上實際迫切的需求:當時政府保持私人房主的私有制,鼓勵其修繕和出租,但房主并沒有因此而積極修繕住宅,面對同期城市人口的迅猛增加(國家統計局數據顯示,1949年我國城市人口為5765萬人,到1953年猛增到了7826萬人),住房緊缺問題依然嚴峻。

當然,正如上面所陳述的那樣,雖然新中國成立初期政府保留了住房私有制,但各種渠道透露的信息又顯示未來很可能推進公有制。當時,法院在處理房屋租賃糾紛或強占房屋的案件時,往往偏向租客。私人修繕和新建住房的積極性偏低,有這方面的原因。

因此,雖然針對私房的改造范圍僅限于當時被界定為生產資料的私有出租房屋,而只用住房屬于生活資料,不納入當時的改造范圍,但實行時依然遇到了巨大的阻力,推進速度緩慢,大批城市直到1958年初仍未開展私房改造;直到1964年,國家房產管理局才宣布,基本消滅了房屋租賃中的資本主義經營。

數據顯示,私房改造之后,租金回收率提高了,房屋可以得到一定程度的修繕,較好地緩解了當時住房緊張的局面,而且之前的房主依然能夠分享一部分租金收入。但改造過程中,私有產權被忽視,又抑制了住房的供給。這個看來無比“矛盾”的狀況,是當時的社會經濟條件和政治經濟體制下,應對緊迫民生問題的一種必然結果。

二、福利分房時代:

并不如想象中那般美好

在對私房進行改造的同時,我國也在推進福利分房,這一過程一直延續到了1978年乃至之后更長的時間。

如上所述,建國初期,政府對租房——包括租賃公房支付一定的租金。事實上,1948年底成立的城市公共房產管理委員會,就下設公房管理處,統一管理和分配城市共有房產。數據顯示,1951年的時候,國家將房租支出比例確定為全部工資的7.48%。1952年5月24日,內務部地政司印發的《關于加強城市公有房地產管理的意見》,又明確提出了“以租養房”的方針和合理的租金標準。可以說,20世紀50年代初期,中國部分城市的公房的確實現了“以租養房”,其他城市至少也是“房有所養”,一般公房租金都在職工家庭收入的10%左右。這個比例應該說還是很低的,可持續性很強。

但,隨著“一五”計劃(1953—1957年)的推進,這一格局也隨之發生了深刻的變化……

1949年新中國剛剛成立之時,整個國家千瘡百孔、百廢待興,國際上還受到西方世界的封鎖和圍堵。這個時候,恢復生產是最重要的任務,而沒有重工業就沒有工業化的基礎,國防也就無從談起,基于此,“優先發展重工業,建立國家工業化和國防現代化的初步基礎”自然而然就成為了“一五”計劃(1953—1957年)的基本任務之一。

與此同時,為了將國民收入的大部分投入工業的擴大再生產,不僅農產品要不等價交換支持工業的發展,而且城市也執行低工資制度。

為了保證工業發展的核心——城市的生活,國家對城市居民發放多種補貼與實物福利,住房就是其中的福利之一。

1955年8月31日,國務院發布《中央國家機關工作人員住用公家宿舍收租暫行辦法》,各地住房租金也按照國家干部的房租標準進行調整,調整的主要趨勢是租金逐年下降。1956年,中央成立城市服務部,下設城市房地產管理局,管理國家手里的公屋。住房作為福利品的思想進一步強化,“以租養房”逐漸被淡化甚至被否認。到1963年,全國公房每平方米月租金僅0.1元,職工的房租大約只占薪金收入的2%-3%——雖然城市職工領取的工資較低,但當時交的房租相比之下則更低!低租金和福利分配的住房制度形成。

這個階段,也有新建住房。數據顯示,1949-1957年的8年間,我國城市住房投資占基本建設投資的比例均維持在9%左右,合計投資建成住房1.1億多平方米。其基本特征是國家投資興建——國家通過各地的城市住房管理部門或相關國有企業承擔住房投資、建設和修復、分配、修繕、維護和日常管理等。與此同時,國家還無償劃撥土地,供各個單位自己建設職工住房(資金由上級撥款)。不過,由于要將有限的資金投入到重工業之中,1955年時住房投資占基建總投資的比重就下降到了8%以下,相應的,居住面積定額由此前的人均6-9平方米下降到4-5平方米。

1958-1965年,我國城市住房供給制度繼續保持此前國家投資、國家建設、國家分配和低租金的狀態。資源優先向重工業配置,因此住房建設資金不斷被擠占,住房建設進展緩慢。

此后,由于外部環境險惡,除了強調工業建設,國防建設也被提到新的高度。1965年中央工作會議通過的《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》中提到,應該要立足于戰爭準備,把國防建設放在第一位。

此后一直到1978年,我國住房投資占累計基本建設投資的比重持續下滑,1970年達到建國以來最低點,僅有2.6%(如下圖所示)。使得整體上城市居民的住房狀況不僅沒有改善反而愈發糟糕。20世紀70年代初鄧小平主持中央工作以后,住房建設管理工作雖然重新被重視起來,恢復了城市規劃的制定和審批工作,加強建設管理,使情況沒有得到進一步的惡化;但畢竟前面的“欠賬”過多,非一朝一夕能夠改善。

 

(圖為1950-1978年中國住房投資及占基本建設比重)

根據國務院批轉國家建委關于加快城市住宅建設的報告(國發[1978]2222號)以及國家統計局的數據,1977年末,全國190個城市的城鎮人均住房面積僅有6.7平方米,比解放初期的8.3平方米還要少;缺房戶高達869萬戶,占當時城鎮總戶數的47.5%,住房短缺十分嚴重!除了前文提到的錢鍾書、楊絳,顧頡剛、蔡儀等著名學者同樣只能“蝸居”,胡喬木當時還給國家領導人李先念寫過“要房信”,請求幫助著名學者解決住房問題,可見當時的住房之難。而普通老百姓的住房狀況多么艱難,更是可想而知。

三、商品房時代:

住房整體短缺得到解決

福利分房,滿足了部分城市無房市民的住房需求,但是由于低租金的福利分房制度中,資金只有投入沒有回報(根據《中國經濟時報》的數據,20世紀70年代末,全國城市每月公房租金是0.13元/平方米,不到維護成本的一半),僅有的可用于住房建設的資金,投資的動力也嚴重不足,全國主要城市的住房依然嚴重短缺,人均住房面積不進反退。

通過住房制度改革,增大住房供給,改善人們的居住條件,已經迫在眉睫。因此,才有鄧小平1978年兩次提出發展商品房的設想。到了1980年4月,鄧小平再一次就住房問題發表談話,指出了不但新房子可以出售,老房子也可以出售,以及買房可以分期付款,提倡個人建房等設想。

住房問題為何受到如此高的重視?

一是,住房是人的一種基本權利,而當時住房依然十分短缺;二是,為此財政負擔壓力過大,1980年,一份針對200個地級市的調查報告顯示,這些城市82%左右的城市住房,直接或間接由國家持有。前面已經說到,公租房的租金是非常之低的,低到還不足修繕成本的一半。這意味著國家財政要補貼不足的部分——不僅建設的時候要負擔,投入使用之后的維修費用也要承擔。而且,這種狀況也不符合彼時中國改革開放,引入市場機制的大方向了。

事實上,在鄧小平對住房問題再次發表談話之后2個月,1980年6月,中共中央和國務院就批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》,正式提出住房商品化制度。

對于住房商品化制度的發展,過去的研究也將其劃分為若干個階段,比如1980—1986年是一個階段,這個階段通過出售公房以減輕政府財政負擔,同時增加籌集資金的渠道,從而加速解決城鎮居民的住房困難;1986—1991年是另一個階段,該階段通過提租補貼實現以租養房,甩掉政府財政包袱,相應地抑制部分干部職工多占公房和促進公房出售……1998年7月,隨著國務院下發《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(以下簡稱“98房改”),在這份中國房改的標志性文件中,明確提出了要停止住房實物分配,中國房改向著市場化的方向邁進。

最初的階段(1980—1986年),改革經歷了諸多曲折。比如,1980年10月到1981年,全價出售政策在全國推廣,但遇到巨大的市場阻力。之后,“三三制”補貼售房(即政府、企業和個人各承擔房屋售價的1/3)的探索也以失敗告終。不過,這一階段以及前后,在住房制度上還是邁出了諸多關鍵的步伐,取得了諸多重大突破。比如,1979年10月15日,中國第一個商品住宅項目——廣州“東湖新村”獲得政府批準并開始動工;1980年1月8日,中國第一家房地產公司——深圳經濟特區房地產公司成立;1985年4月,建設銀行深圳分行向南油集團85戶“人才房”發放中國第一筆個人住房按揭貸款;1987年12月1日,轟動全國的第一宗土地公開拍賣會在深圳會堂響起“驚天一錘”;1988年4月,憲法中“禁止土地出租”改為“土地使用權可以依照法律規定轉讓”,隨后《土地管理法》也做出了相應的修改……

這些實踐,為進一步打開中國住房制度改革的空間,打下了良好的基礎。1992年鄧小平南巡講話以后,中國對外開放及市場化改革步伐加快,乘著改革開放的東風,中國房地產市場也進入了快速擴張期。當年,全國商品房銷售額達426.59億元,比上年大幅增長了80%!全國城市人均住宅建筑面積上升到了14.8平方米。

1998年7月20日國務院發布《城市房地產開發經營管理條例》(國務院令第248號),宣布政府不再對商品住房價格進行管控;2002年7月,《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(國土資源部令11號)正式實施,從根本上解決了土地市場化問題;2003年8月12日,國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(國發[2003]18 號),將房地產確立我國民經濟的支柱產業,并將此前文件中“以經濟適用房為主的住房體系”改為“實現多數家庭購買商品房”,這一轉變,使得中國房地產市場快速駛入快車道,同時也被認為是中國住房最終邁入市場化階段的完成標志。

 

(圖為1978-2016年全國城市人均住房面積 數據來源:國家統計局)

事實證明,無形的市場之手力量是巨大的。截至1998年末,我國城市人均住房面積為18.7平方米;到2016年底,已達人均36.6平方米;2018年則進一步上升到人均39平方米。至此,困擾我國幾十年的住房全面短缺的問題得到基本解決。“安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏”已是歷史。

期間,我國經濟發展也取得巨大成就,2016年,我國GDP為740061億元,是1998年的8.7倍,1978年的201倍!住房條件的改善,只是我國改革開放,引入市場機制之后取得巨大成就的一個縮影。

四、租購并舉時代:

也要重視保障房體制改革

市場機制,特別是2000年限制房企上市的禁令到期,極大地刺激了大量資本涌入房地產市場,有效增大了住房供給,改善了人們的住房條件,與此同時也催生了地方土地財政、高房價等與民生密切相關的一些問題。

2002年發布的《關于加強房地產市場宏觀調控、促進房地產市場健康發展意見》(建住房 [2002]217 號)從土地供應、住房結構、市場整頓等多個方面提出了規范要求。

自此以后,針對房地產市場的調控,從“老國八條”“新國八條”、“七部委八條”,到最近一輪的“9·30調控”,就一直沒有停過。

2007年,時任建設部部長汪光燾在全國建設工作會議上談到:“住房是人的一種基本權利,是一種基本的社會保障。”

這個時候,國家已經認識到,住房引入市場機制的同時,也要重視保障房體制改革。

不過,由于2008年全球金融危機爆發,房地產行業被用于作為刺激經濟增長的手段,不僅使得上述改革走得并不是很徹底,而且帶動了新一輪的房價上漲。

王岳龍和武鵬(2009)利用2002年3月到2008年6月中國28個省的面板數據對房價與地價的關系進行計量分析的結果表明,土地“招拍掛”制度的實行,使得全國房價的整體水平提高了13.2%!

與此同時,雖然我國已經整體上告別住房短缺的時代,但結構性短缺依然存在,而且隨著人口持續向大中城市流入,這一問題變得日益嚴峻。

買房難、租房貴的問題依然困擾著廣大進城的年輕人。顯然,這與人們“人民日益增長的美好生活需要”存在明顯沖突。住房制度又到了必須轉變的節點。

2016年12月,中央經濟工作會議要求加快住房租賃市場立法,加快機構化、規模化租賃企業發展,建立購租并舉的住房制度。此后,黨的十九大報告中明確提出,堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位,加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度,讓全體人民住有所居。自那以來,中央和地方出臺了眾多政策,推動租購并舉住房制度的落地。比如推出試點城市,允許集體用地入市用于建設租賃住房,土地出讓中設置自持的比例等……

黨中央還提出“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”,再次顯示了黨中央堅持“房住不炒”,建立房地產長效機制的決心。相信假以時日,我國住房結構性失衡的問題也會得到改善。

回顧歷史,“住”一直是我們生活的核心內容之一,同時也是國民經濟的重要議題之一。

從社會主義私房改造到福利分房,再到商品房,我國人均住房面積不斷提高,私有產權也越來越得到保護。

同時,人們對美好生活的追求是無止境的。目前我國依然還面臨住房問題沒有根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問題。有效破解住房領域的上述問題,最終仍需借助于有效的住房體制。

1949年以來的住房體制變遷,有教訓,也積累了寶貴的經驗,為未來指明了方向。

站在新中國成立70周年的歷史節點上,我們比以往任何時候都更有信心和資源去解決這些問題,讓人們住得更好,活得更有尊嚴,這也是實現中華民族偉大復興的一個重要層面。

來源:瞭望智庫

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