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2019年,東北亞發生了什么大事?

楊錫聯 | 中國國際戰略學會高級顧問

發布日期:2020-01-08

東北亞是全球發展最具活力的地區之一,東北亞國家之間的多項合作項目正在推進,出現良好的發展勢頭。

站在2020年開頭,回顧過去一年的東北亞局勢——

域內國家之間的多項合作項目正在推進;

朝鮮半島已經創出連續兩年沒有戰爭威脅的記錄;

中朝關系深入發展,對穩定半島形勢乃至東北亞局勢發揮了積極作用。

然而,美國印太戰略波及朝鮮半島,中俄朝面臨挑戰,緩和下的博弈成為一種新常態;美國的對朝制裁施壓、對韓約束限制政策,為韓朝關系投下了陰影。

過去一年,東北亞和朝鮮半島發生了什么大事?

 

一、東北亞區域合作發展勢頭良好

東北亞是全球發展最具活力的地區之一,東北亞國家之間的多項合作項目正在推進,出現良好的發展勢頭。

首先,中日韓三邊合作出現進展。

中日韓三國是東北亞地區最重要的經濟體。中日韓三國次區域合作,已經經過了20年的共同探討。2019年8月,第九次中日韓外長會議在北京舉行,取得三大成果:

*三國共同倡議多邊主義,就維護自由貿易體制取得了共識,凸顯了對單邊主義和貿易保護主義的針對性。

*三國一致認為應該基于互信加強三邊合作,通過對話化解相互矛盾,取得了“三方合作不應受到雙邊矛盾的影響”的共識。這在日韓關系緊張的情況下,更具現實意義。

*會議就制定《中日韓合作未來十年展望》達成共識,將盡快完成磋商。

會議還通過了“中日韓+X”合作概念文件,勾畫了一個以中日韓三方合作為主體的區域合作框架,可望為區域內外共同發展打下基礎。

第二,積極探討發展戰略對接。

2019年8月23日,第十二屆中國-東北亞博覽會在吉林長春開幕,這是中國、朝鮮、日本、韓國、蒙古國、俄羅斯經貿團體共同協辦的博覽會。

當前,東北亞各國基于強烈的發展意愿都制定了各自的發展戰略,如俄羅斯的“歐亞經濟聯盟”和遠東地區開發開放規劃、蒙古國的“草原之路”、韓國的“歐亞倡議”和“新北方政策”,而中國則有全球性的“一帶一路”倡議和面向東北亞區域的開發開放戰略。

這些基于各自國情制定的發展戰略,有很多聯系點和相通之處,可以做到相輔相成。它們的實施,必然促成地區與地區之間、國與國之間的互補與合作,從而為東北亞區域強化戰略聯動對接創造歷史機遇。

第三,提出共同愿景。

第九次中日韓外長會議提了年內三國共同努力促進的兩項指標:一是促成年內舉行中日韓領導人會議,二是促成年內就RCEP達成協議。

2019年11月初,包括中日韓在內的亞太地區的15個國家,就《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)文本達成協議,正式協定將于2020年簽署。這是由中國牽頭推動的亞太地區最大的自由貿易協定,將覆蓋世界貿易總量的1/3。

同年12月24日,中日韓三方領導人會議在中國成都召開。

 

二、美國在東北亞地區的戰略焦慮

焦慮之一:中朝關系發展

中朝關系的改善,是中國改變周邊戰略環境的重要步驟。美國對中國在周邊地區影響力的上升感到不平衡,產生了一種挫折感。中俄戰略協作伙伴關系的內涵也在增加。中俄全面擴大軍事合作的范圍,擬涵蓋戰略武器領域。中俄采取的“三個聯合舉措”,目標直指美國在朝鮮半島及東北亞地區的戰略行為,尤使美國感到焦慮。

焦慮之二:中俄朝三國接近

2019年4月25日,俄羅斯總統普京在與朝鮮領導人金正恩會談時,提出了恢復朝核問題六方會談機制和由多方保證朝鮮體制安全的主張。

俄朝首腦會談之后,美國國務卿蓬佩奧急訪俄羅斯,“阻止俄羅斯有可能脫離對朝施壓戰線”。美國還與日韓協調立場,加固應對朝核問題的“美日韓三方共助”體制。

美國的舉措提供了一個重要信息——普京的表態刺激了美國的神經,美國對中俄朝有可能聯手高度敏感。

焦慮之三:同盟國內部分歧

2019年,美韓之間關于駐韓美軍駐軍費用分擔問題立場嚴重對立,談判幾陷僵局。

日韓矛盾激化,美國不得不出手,調和日韓關系,為美日韓安全合作體制“堵漏”。

日韓兩個鄰國之間的矛盾,起源于歷史積怨和領土紛爭,2019年韓國采取為“二戰”期間朝鮮半島被強制勞工索取賠償的法律措施,使得日韓雙方矛盾激化。日本動用經濟手段,發動將韓國移除貿易優惠國待遇的白色清單。韓國則在安全合作問題上開刀,終止了三年前簽署的《日韓軍事情報保護協定》。美國極度不滿韓國破壞其總體戰略、讓中國和朝鮮漁翁得利。

應該認識到兩點:一是韓國不會脫離美日韓三方安全合作,二是韓國并非有意識地配合中國向美國叫板,韓國加強美日韓三方安全合作機制的意志是堅定的。

美國在東北亞地區,既要與中俄對抗,又要讓日韓等盟國承擔更多防衛費用,同時又與朝鮮在核問題上博弈,可能導致東北亞地區“二戰”后的戰略秩序加速崩潰,也預示著美國在該地區的霸權地位正在被削弱。

 

三、“印太戰略”打破地區穩定 

2019年6月1日,美國國防部正式發表《印太戰略報告》,《報告》將中朝俄三國明確列為美國在印太地區安全的挑戰對象,指稱中國是“修正主義國家”、朝鮮是“流氓國家”、俄羅斯是“復興的惡棍國家”。

與奧巴馬的“亞太再平衡”戰略相比,特朗普的“印太戰略”有三個特點:一是明確列出了所謂對美國構成威脅的對象國家;二是獲得美國國內朝野各界較為廣泛的支持;三是注重糾合盟國構建集團對抗體系。

印太地區勢力陣線更加分明,凸顯美國的新冷戰思維意識。印太戰略明顯對地區的和平穩定構成新的挑戰,沖擊地區內的緩和勢頭,激活新的熱點。從長遠看,將成為威脅地區安全,惡化區域戰略環境的危險因素。

美國國防部長馬克·埃斯珀在對美國海軍戰爭學院的學生團體發表演講時聲稱,“五角大樓正在評估如何擴大美國在印度太平洋地區的存在,包括加強對已建立的聯盟和伙伴關系的承諾,同時擴大和深化與新伙伴的關系,繼續飛行、航行和行動,保持軍事和商業行動的航行自由,和增加新基地等”。

印太戰略的基本構成已經被凸顯出來,一是擴大同盟關系網絡,二是構建軍事基地網絡,三是加強軍事力量的前沿部署,四是采取維護航行自由的軍事行動。

具體而言,調整東北亞地區兵力部署,謀求在東亞地區部署中程導彈。

美國印度-太平洋司令部稱:“我們正在建設印度-太平洋地區的戰略基地,美國空軍正按照慣例部署武器”。

美太平洋戰區空軍司令查爾斯·布朗2019年7月表示:“到2025年,印度-太平洋地區的美軍和盟軍將部署220余架F-35。”

韓國政府人士透露,“美軍目前正在走部署F-35A相關流程”,“有可能從2020年代初開始在半島實施部署。”駐韓美軍將在韓國部署數10架F-35A,替換群山、烏山基地駐韓美軍列裝的F-16。

美國單方面退出象征核軍控的美俄《中導條約》,破壞了亞洲及全球戰略平衡與穩定,并明確宣稱將在亞洲地區選址,部署中程導彈。

 

四、美國對朝鮮打的什么算盤?

2019年,美朝之間的溝通渠道一直暢通。美國總統特朗普與金正恩之間,保持書信來往和隔空喊話。同時,半島無核化對話節奏基本是由美國操控,呈現出戲劇性波折。

一是美國節外生枝提高要價,無核化會談出現波折。

2019年初,美朝在越南河內舉行第2次峰會,按正常程序應當是依據2018年第1次峰會達成協議,深入探討落實半島無核化和建立新型國家關系的具體事項。

美國臨場發難,脫離預備會議雙方商定的程序,要求朝鮮接受利比亞方式棄核,改變了會談的方向,致使美朝峰會無果而終,美朝無核化會談隨即陷入僵局。

二是特朗普首次踏上朝鮮國土,實現了第3次美朝首腦會晤,美朝確認了維持對話的意愿

2019年6月,朝美首腦在板門店實現了閃電式會晤,特朗普成為70年來首次踏上朝鮮國土的美國總統,在國際上造成了沖擊性效應。但由于美韓恢復了縮小規模的聯合軍演,金特會談所約定的工作層會談遲遲不能兌現。

三是美國的核會談立場出現調整和反思,美朝啟動了工作層協商,結束了對話僵局

美朝對話的僵局出現轉機,始于美國的政策反思。2019年9月10日,美國總統特朗普突然解除了國家安全顧問、強硬派博爾頓的職務,批評了博爾頓所持解決朝核問題的“先棄核后補償”的利比亞模式。

特朗普此舉在一定程度上折射出美國對第2次朝美峰會上所持立場做出了反思。美朝雙方重新回到了談判桌,于去年10月5日在瑞典斯德哥爾摩重啟了工作層會談,打開了對話僵局。

四是美朝斯德哥爾摩工作層會談破裂,美國重新規劃繼續會談的途徑。

美國對朝強壓的姿態有所緩和。對朝鮮試射潛射導彈,美國表示出“不介意”的意向,希望繼續與朝鮮進行“實質性和持續性的談判”,促進朝核問題取得“實質性的進展”。

五是朝美立場出現靠攏,無核化會談再現轉機

朝鮮方面,根據金正恩年初確定的限定美國在年底之前突破朝核問題的立場,敦促美方拿出“新辦法”。朝鮮將其“分階段同步走”的路線圖,具體化為“保障生存權和發展權”的訴求,要求美國放棄對朝敵對政策,也要解除或緩解經濟制裁。

2019年11月17日,美韓軍方正式宣布,推遲原定于當月舉行的代號為“警戒王牌”(Vigilant ACE)聯合空中演習,做出為恢復會談“營造氣氛的善意舉措”,并呼吁朝“在采取擱置導彈試驗等相應措施的同時,重返對話的軌道”。

為什么會出現這種局面?

美國施行“五不戰術”,操控朝美核會談進程:

一是不放棄政治外交解決的基本路線;

二是不關閉對話渠道;

三是“不急于”解決朝鮮核問題;

四是不改變FFVD(最終完全可驗證的無核化,the final, fully verified denuclearization of the DPRK)的基本立場;

五是不松動對朝鮮的制裁。

這種戰術,實際上是朝鮮戰爭中美軍使用的“磁性戰術(magnetism tactics)”的翻版。美國堅持對話制裁兩手并用,以特朗普和金正恩的個人關系為誘餌,調朝鮮的胃口,拉住朝鮮不讓核問題脫軌,但只壓朝鮮先走第一步,自己不邁出第一步。

“磁性戰術”是特朗普所提出的美國“不著急”戰略的具體運用,與拖延解決的朝核問題的戰略目標是形成匹配。

這種戰術包含了三個考慮:一是應對大選;二是根據中美關系變化調解美朝對話節奏;三是為美國推進印太戰略預留空間——避免過早消除朝鮮的核威脅導致駐韓美軍地位問題進入半島緩和議程,并以朝鮮的核威脅的存在為抓手,掩護其在東北亞地區的戰略推進。

針對美國的“磁性戰術”,朝鮮將“領導人的個人關系”“保障安全與與發展利益的新辦法”和“年底前實現協商的時間節點”三個因素綜合運用,向美國施壓,重點在于壓美放棄對朝敵對政策。

 

五、半島國際戰略博弈呈現新態勢

美國主動出擊,在朝鮮半島地區推行其印太戰略,中國和俄羅斯正面迎擊,韓國謀求與美國的印太戰略對接,朝鮮半島的戰略博弈呈現新的態勢。

朝鮮半島在印太戰略中的地位提高。美國對美韓同盟的定位是,“美韓同盟是地區安全和穩定的支柱(linchpin)”。美韓同盟成為美國推行印太戰略的依托,“朝鮮的威脅”成為美國推行印太戰略戰術切入點,朝鮮半島在美國的印太戰略中的地位被提升。

美國加強在朝鮮半島投棋布子。

一是明確駐韓美軍的作用。2019年2月12日,駐韓美軍司令羅伯特·艾伯拉姆斯在美國參議院表示,駐韓美軍駐扎韓國不僅是為了遏制朝鮮,同時也擔任著中國影響力擴大的防御墻角色。早在2005年,美韓已就賦予駐韓美軍“戰略靈活性”達成協議,根據協議,駐韓美軍可以作為“戰略機動軍”在東北亞地區遂行作戰行動。

二是加固同盟體系。美國將美韓分歧、日韓矛盾,一并納入美日韓安全合作機制框架內一攬子解決。韓國在2019年8月23日,韓日軍事情報保護協議(GSOMIA)到期三個月之前,宣布終止該協議。美國緊急“堵漏”,防止美日韓三方安全合作裂痕擴大,松弛對抗中俄朝的安全合作體系。美國通過外交和軍事兩個途徑對日韓兩國雙向施壓,特別強烈要求韓國改變決定,與日本續簽協議。最終在韓日軍事情報保護協議到期的前6個小時,韓國收回“終止協議決定”,同意與日本有條件續簽“協議”,平息了風波。

三是擴大同盟的適用范圍,讓盟國承擔跨地區安全防務義務。據韓國政府人士透露,韓美2019年10月啟動修改“韓美同盟危機管理備忘錄”磋商,原來備忘錄規定,韓美聯合進行危機管理的范圍為“韓半島有事時”,美方此次在磋商中提出新增“美國有事時”一條,即在美國的安全受到威脅時韓美共同進行危機管理。如果新增這一條,將成為美國要求韓國向霍爾木茲海峽或南中國海等美軍作戰領域派兵的一個依據。即便是與韓國沒有直接關系的海外紛爭地區或是潛在紛爭地區,一旦美方認為受到了威脅,都有可能要求韓方派兵。

四是美國在朝鮮半島謀略運籌,為塑造未來作戰態勢預設條件。保持在朝鮮半島的軍事存在,是美國的第一目標。為了支撐這一目標,美國運用謀略,為朝鮮半島戰場未來作戰設置條件,以凸顯美軍存在的必要性。

 

六、韓國完成與美國印太戰略對接

2019年11月2日,韓美在泰國曼谷東亞峰會期間,進行了雙邊磋商,發布了美韓關于新南方政策與印太戰略合作的聯合媒體聲明。韓美兩國同意共同促進新南方政策和印太戰略之間的合作。

至此,韓美完成了經濟領域新南方政策和印太戰略對接的外交程序。安全領域的合作對接,則更為充分地體現在美國安保同盟框架中解決。

美國注重鼓勵和拉攏韓國,為印太戰略發揮更為積極的作用,韓國積極響應。韓日矛盾激化后,美國指責韓國終止韓日軍事情報保護協議,有可能弱化美日韓三方安全合作機制。韓國極力表白韓美關系不會受到影響,將終止“韓日軍事保護協議”與美韓同盟關系切割。

韓國軍事上參與印太戰略有三個最為明確的舉措。

一是在南海航行自由問題上,支持美國的立場。在2019年6月香格里拉對話會后,美日韓三國國防部長會談,韓國國防部長鄭景斗簽署了包括三國防長“確認保障航海的自由”條款在內的聯合聲明。此前,2018年9月16日,韓國海軍文武大王號驅逐艦擅闖我西沙領海。

二是積極參與在東北亞地區對中俄空軍活動的監視和攔截。2019年7月,中俄空軍實施首次聯合空中巡航,韓國抗議中俄戰機進入了韓國防空識別區及獨島地區的“領空”,出動戰機伴飛攔截,并炫耀韓國戰機在日本海攔截俄羅斯戰機時向俄戰機發射了炮彈,企圖以此向美國印太戰略遞送“投名狀”。

三是在部署“薩德”問題上,立場不變。韓國的樸槿惠政府使“薩德”在韓國落地,文在寅政府使“薩德”在韓國生根,對于中國關于“切實尊重彼此核心關切、穩妥處理有關敏感問題”的多次提示,韓國置若罔聞。2019年4月20日,駐韓美軍在平澤漢弗萊斯基地進行了“薩德”導彈反導系統發射架模擬彈加裝訓練。

韓國以上軍事舉措,完全符合美國印太戰略的腳本。在這個前提下,朝韓關系雖然已經有所緩和,但是雙方軍事和經濟合作不可能不受到影響。

 

七、朝韓合作進展緩慢,常規軍備競賽升級

朝韓2018年9月19日簽署的《關于落實板門店宣言中軍事領域共識的協議》,為禁止雙方在陸海空等一切空間采取任何敵對行為發揮了制約作用。

韓國國防部評估“9·19軍事協議履行情況及成果”時稱,韓朝兩軍一直認真遵守協議中的各項規定。達成協議的一年來,朝軍從未有過違反協議的行為,在韓朝邊境加劇軍事緊張的行為一次也沒有發生。

“9·19軍事協議”為緩解韓朝軍事緊張和增進互信做出實質性貢獻,為化解半島戰爭風險營造了機遇。自停戰協定簽訂以來,似乎從未出現過邊境地區局勢如此長期管控穩定的情況。

但是,由于韓國文在寅政府對朝和解合作政策總體上沒有變化,接受了“先無核化后緩解對朝制裁”的方針,和美國的立場保持一致,韓國開展對朝經濟合作項目以及軍事緩和措施,都必須事先得到美國的許可豁免才能實施,造成朝韓兩國合作交流進展緩慢。

一方面,朝韓當局對話處于中斷狀態,經濟合作交流沒有實質性進展。

由于受美朝關系的影響,2019年朝韓官方對話先后中斷。文在寅竭力促成金正恩訪韓,舉行第4次南北首腦會談,朝方未予響應。韓朝去年9月設立的聯絡辦公室,在河內金特談判破裂后,聯辦主任會議停擺。

金剛山旅游區和開城工業園區,是南北合作交流的兩個標志性項目。朝鮮對于啟動這兩個項目寄予厚望,然而,由于美國的阻撓,經過一年時間未能啟動,朝韓互信受到嚴重沖擊,朝鮮失望不滿情緒有所增長。

2019年8月15日,文在寅在光復節講話中提出通過韓朝合作,建設“和平經濟”構建半島和平機制。僅一天后,朝鮮方面就發表談話,稱韓朝對話已喪失動力,朝方無意與韓方再次面對面對話。次月,文在寅在聯大提出了“將非軍事區打造成和平地帶”構想,并提出了三項解決半島問題的原則,即不容忍戰爭、相互保障安全、實現共同繁榮,朝方只批駁不響應。

金正恩2019年10月明確表示,要全部拆除由韓國建造的旅游設施,由朝鮮自主開發金剛山旅游區。

韓國文在寅的開啟“和平經濟時代”的構想,沒有解決朝鮮極為關切的解除制裁等現實問題,“和平經濟”對朝鮮來說又遠水解不了近渴。

韓國在美朝之間牽線搭橋的作用已經衰減,韓國加強國防建設的舉措又對朝鮮構成現實的威脅,雙邊經濟合作交流、當局對話均有退步。

另一方面,朝韓軍事合作事項尚未完全落實,兩國均加大常規軍備建設投入,常規戰力比拼有所升級。

2019年2月河內朝美第2次首腦會談無果而終,朝鮮的熱情嚴重受挫,朝韓軍事協議的履行也處于原地踏步的狀態,具體檢查協議履行情況的朝韓軍事聯合委員會一直仍未能開會。

半島兩方常規軍備建設均無所顧忌。韓國制定了投入高額軍費的國防五年計劃。

據計劃,韓軍將從2020年起,在5年內投入34.1萬億韓元(約合340億美元)用于擴大“韓國型導彈防御系統”(KAMD)的防御范圍,開建搭載F-35B戰機的3萬噸級輕型航母,引進可搭載在神盾級導彈驅逐艦上的標準三型(SM-3)防空導彈,研制可打擊朝鮮無人機的電磁脈沖武器等。

韓國國防部并提出了投資33億美元,增購20架F35隱形戰機的計劃。截至2019年底,韓軍共從美國接收13架F-35A戰機,到2021年空軍引進的40架F-35A戰機全部如期服役。

朝鮮在開發短程導彈方面,技術含量有所增加。據估計,在實現短程導彈的彈道變軌、固體燃料生產能力、利用移動式發射架(TEL)的機動發射性能方面均有突破。

朝鮮發射活動雖然有為解除制裁恢復對話協商戰術上的考慮,但是最重要的還是發展非對稱性武器保安全考慮。

由此可見,半島南北雙方所取軍事行動,都意在向對方施壓,但是都沒有改變對方的政策運行軌跡,也沒有改變半島的緩和勢頭。朝鮮半島在低強度的相互威懾中保持相對穩定。

另外,南北軍備增長仍然處于不同步狀態。朝鮮為了應對一旦棄核后必定出現的軍事不平衡,只能發展不對稱戰力。韓國前統一部長丁世鉉認為,朝鮮之所以試射導彈是考慮到放棄核武器之后,彌補常規軍事力量的劣勢。

總體上看,朝鮮的軍備建設沒有強項,發展項目比較單一。朝鮮仍對目前朝韓軍事失衡狀態感到焦慮,發射導彈并不能改變軍力整體處于劣勢的狀態。

來源:瞭望智庫

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